Recesso per gravi motivi ex articolo 27 della legge 392/1978 esercitato dalla Pubblica Amministrazione che ha scelto di agire iure privatorum

Cassazione civile, sez. III, sentenza 13.04.2021 n. 9704. Presidente C. Graziosi – Estensore E. Iannello

Massima: “Il contratto di locazione di immobile adibito ad uso non abitativo concluso “iure privatorum” dalla pubblica amministrazione in qualità di conduttore non si sottrae alla disciplina del recesso anticipato ex art. 27, comma 8, l. n. 392 del 1978, secondo cui le ragioni che consentono al locatario di liberarsi in anticipo del vincolo contrattuale devono essere determinate da avvenimenti estranei alla sua volontà, imprevedibili, sopravvenuti alla costituzione del rapporto e tali da rendere oltremodo gravosa la prosecuzione, non potendo esse risolversi nella soggettiva e unilaterale valutazione dal medesimo effettuata in ordine alla convenienza (o meno) di continuare il rapporto locativo, né potendosi apprezzare la legittimità del recesso in base all’esclusivo rilievo della natura pubblicistica delle determinazioni assunte dal soggetto conduttore“.

CASO

La vicenda processuale in commento riguarda una controversia insorta nell’ambito di un rapporto di locazione, avente ad oggetto un immobile ad uso non abitativo, caratterizzato da un conduttore avente la peculiare qualifica di ente pubblico, si tratta di un’Azienda sanitaria.

 Nel caso di specie, su ricorso del locatore il Tribunale di Brindisi aveva ingiunto con decreto all’Azienda Sanitaria Locale di Brindisi di corrispondere al predetto una certa somma, oltre interessi e spese, comprendente i canoni dovuti per il periodo luglio-dicembre.

A tale decreto si opponeva ex articolo 645 c.p.c. l’Azienda sanitaria deducendo che il contratto di locazione doveva considerarsi risolto per effetto di recesso anticipato, già comunicato al locatore, ai sensi dell’articolo 27 legge 27 luglio 1978, n. 392. A giustificare il recesso vi sarebbero stati gravi motivi nascenti da una delibera con la quale, in esecuzione della indicazione programmatica di cui alla legge regionale Puglia n. 26 del 2006, era stato disposto il trasferimento della comunità di soggetti affetti da alcune patologie psichiche, ospitata nell’immobile oggetto del contratto di locazione, in una diversa località.

Il Tribunale di Brindisi accolse l’opposizione revocando il decreto ingiuntivo e compensando le spese di lite.

Successivamente, in seguito all’appello proposto dal locatore, la sentenza del giudice di primo grado è stata confermata anche dalla Corte d’appello di Lecce, la quale ha ritenuto:

• sussistenti i gravi motivi di recesso, ossia l’esigenza di attuare una redistribuzione delle strutture psichiatriche sul territorio, in applicazione di norma di legge (articolo 9 legge reg. Puglia 9 agosto 2006, n. 26);
• privo di rilevanza il tempo trascorso tra l’emanazione della legge regionale e la comunicazione del recesso, poiché ritenuto giustificato da una tempistica che una pubblica amministrazione deve rispettare al fine di assumere le proprie decisioni e, nello specifico, dal dialogo intercorso con le organizzazioni sindacali delle parti sociali e dall’esigenza di completare l’intero piano di riorganizzazione, predisponendo la struttura sostitutiva;
• irrilevante il fatto che i motivi si fossero manifestati in pendenza dei termini per impedire la rinnovazione del contratto, poiché, ad avviso della Corte territoriale, il conduttore potrebbe trovarsi nella condizione tale per cui, se la situazione può risultare superata, e sarebbe suo diritto valutare la convenienza alla prosecuzione o meno del rapporto attraverso il meccanismo della rinnovazione, mentre, al contrario, se non dovesse esserlo, egli avrà interesse a recedere.

Di conseguenza, il locatore, che all’inizio si era visto accogliere il suo ricorso in merito all’ingiunzione di pagamento dei canoni dovuti e non corrisposti, decideva di impugnare la sentenza della Corte d’appello proponendo ricorso per cassazione sulla base di ben quattro motivi, cui resisteva l’Asl di Brindisi:

• con il primo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’articolo 27 legge 27 luglio 1978, n. 392. La Corte di merito avrebbe erroneamente ritenuto giustificato il recesso in relazione ad un motivo che si è manifestato prima della precedente scadenza del contratto e quando ancora il conduttore aveva la possibilità di evitarne la rinnovazione tacita comunicando disdetta, poiché «quando i gravi motivi sopravvenuti dedotti dal conduttore si sono verificati prima della scadenza del termine per dare l’utile disdetta alla scadenza naturale del contratto e il conduttore non l’abbia data, tale condotta, interpretata secondo il principio di buona fede, va intesa come rinunzia a far valere in futuro l’incidenza di tali motivi sul sinallagma contrattuale, dei quali può altresì presumersi la non gravità, poiché altrimenti sarebbe stato ragionevole utilizzare il mezzo più rapido per la cessazione del rapporto»[1];
• con il secondo motivo il ricorrente deduce un’errata valutazione dei fatti e un errore di diritto in ordine ad un elemento essenziale della vicenda, nonché l’inapplicabilità della legge regionale n. 26 del 2006. La legge invocata dall’Azienda sanitaria riguarda la riorganizzazione dei servizi, ma non impone né disciplina in alcuna delle sue norme il recesso anticipato da contratti di locazione, perciò essa non poteva di per sé giustificare il recesso;
• con il terzo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 1334 e 1375 c.c., i quali impongono il rispetto del dovere di correttezza e del principio della buona fede nell’esecuzione del contratto. In particolare secondo il ricorrente, sarebbe stato opportuno attribuire maggiore rilevanza al comportamento tenuto dall’amministrazione conduttrice che aveva omesso di comunicare tempestivamente al locatore la menzionata delibera, provvedendovi solo dopo quattro anni al fine di invocarla quale causa giustificativa di un recesso anticipato. Inoltre l’Asl rinnovando tacitamente il contratto, aveva ingenerato nel locatore un legittimo affidamento circa una “felice” prosecuzione del rapporto, mentre essa era, in realtà, assolutamente consapevole della possibilità di una risoluzione anticipata per cause ignote alla controparte;
• con il quarto ed ultimo motivo il ricorrente denuncia l’illegittimità della revoca dell’ammissione al gratuito patrocinio, dal momento che la stessa sarebbe stata pronunciata sull’erroneo presupposto che quella a fondamento della propria difesa in giudizio fosse una questione manifestamente infondata.

SOLUZIONE

La Corte di Cassazione, con sentenza n. 9704 del 13.04.2021, ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso, ritenendo, così, di dover cassare la sentenza impugnata, con assorbimento dei restanti motivi. Pertanto, il Supremo Collegio ha disposto il rinvio al giudice a quo, ossia la Corte d’appello di Lecce, alla quale è stata demandata anche il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

QUESTIONI

La controversia oggetto della sentenza in commento si riferisce ad una peculiare relazione contrattuale, in virtù della quale, a fronte di un contratto di locazione di un immobile ad uso non abitativo, vi sono contrapposte due parti: da un lato il locatore quale soggetto privato e dall’altro un conduttore del tutto particolare, ossia un’Azienda sanitaria locale, quindi un ente pubblico, il quale, però, ha scelto di agire iure privatorum.

Il Supremo Collegio ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso, con assorbimento degli altri tre, sulla base delle seguenti considerazioni di diritto.

Innanzitutto, secondo la giurisprudenza della medesima Corte di Cassazione è pacifico che l’ultimo comma dell’articolo 27, legge n. 392 del 1978, disciplinante il cosiddetto “recesso per gravi motivi”, è applicabile anche ai contratti di locazione contemplati dall’articolo 42 della stessa legge[2], quindi anche a quelli conclusi da un ente pubblico territoriale in qualità di conduttore[3].

In secondo luogo, allorquando l’amministrazione pubblica sceglie di agire iure privatorum, cioè stipulando un contratto secondo le norme e i principi del diritto privato, come nel caso della sentenza in commento riguardante un contratto di locazione ove la stessa è conduttrice, essa non si sottrae ai principi propri di quel diritto così come sanciti dalla Suprema Corte di Cassazione, in base ai quali la situazione assunta quale giustificazione del recesso anticipato ai sensi dell’articolo 27, comma 8, legge 392/1978, non può concernere la soggettiva, nonché, unilaterale valutazione effettuata dal conduttore circa l’opportunità o meno di persistere ad occupare l’immobile locato, «ma deve avere carattere oggettivo, sostanziandosi in fatti involontari, imprevedibili, sopravvenuti alla costituzione del rapporto e tali da rendere oltremodo gravosa per il conduttore medesimo la prosecuzione del rapporto locativo».

Inoltre, i giudici della Cassazione hanno evidenziato come sia altrettanto pacifico il fatto che «la scelta di recedere non può prescindere dall’apprezzamento dell’attività esercitata dal conduttore», sia essa contemplata dall’elenco dell’articolo 27, oppure prevista direttamente o indirettamente dall’articolo 42, l. 392/1978, pertanto, se la scelta di recedere dal contratto proviene da un ente pubblico, essa non può prescindere dalla tipologia delle attività e dei compiti, nonché funzioni, ad esso demandati.

Tuttavia, è altrettanto certo che la qualificazione pubblicistica del conduttore, una volta che lo stesso abbia scelto di agire iure privatorum, non permette di ritenere che la legittimità del recesso sia valutata, dando esclusivamente rilievo alle valutazioni effettuate dal soggetto pubblico anche se compiute nell’adempimento delle proprie funzioni[4]. Così, ad esempio, in un caso non dissimile da quello oggetto della sentenza in commento e deciso sempre dalla Suprema Corte di Cassazione, quest’ultima ha ritenuto che non costituisse, di per sé, idoneo motivo di recesso anticipato dal contratto in corso di esecuzione, la decisione di un’Asl di trasferire i servizi sanitari precedentemente situati nell’immobile locato, in ragione del fatto che i nuovi locali presentavano caratteristiche più confacenti al loro utilizzo quali strutture sanitarie pubbliche, nonché «ai fini dell’accorpamento dei Servizi volto al conseguimento di una maggiore efficienza operativa».

Secondo i giudici della Cassazione, la decisione della Corte territoriale si fonda su un’importanza, mal riposta, nelle seguenti circostanze: l’adozione di una legge regionale che imponeva alle Asl di redistribuire sul territorio le comunità alloggio; l’adozione di due successive delibere attuative da parte della stessa Azienda-conduttrice che hanno contemplato la necessità di «completare l’intero piano di riorganizzazione» e di «predisporre la struttura sostitutiva»; l’applicazione del principio prima richiamato inerente la legittimità del recesso, ossia che la stessa viene, in concreto apprezzata, dando rilievo esclusivamente alle determinazioni perseguite dal soggetto pubblico, seppure nell’adempimento delle sue funzioni.

Tuttavia, secondo gli Ermellini, in primis, tale principio non trova applicazione nel caso di specie, dal momento che la pubblica amministrazione si è volontariamente assoggettata alla disciplina privatistica e, in secundis, le circostanze richiamate «avrebbero potuto e dovuto essere prevedute, con l’ordinaria diligenza, già al momento del rinnovo della locazione, così che essa non poteva pregiudicare l’aspettativa del locatore alla prosecuzione del rapporto sino alla sua scadenza».

[1] Cassazione civile 14623/2017.

[2] Rubricato “destinazione degli immobili a particolari attività”, prevede che i contratti di locazione e di sublocazione di immobili urbani stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali in qualità di conduttori, hanno la durata di cui al primo comma dell’articolo 27.

[3] Cassazione civile, sez. III, sentenza 22.11.2000, n. 15082.

[4] Cassazione civile, sez. III, sentenza 27.08.2015, n. 17218.