Ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco in materia igienico-sanitaria: limitazioni della libertà individuale del condomino proprietario

Tribunale Amministrativo Regionale, Lazio – Roma, sezione 2bis, sentenza 20 dicembre 2021, n. 13172

Condominio e proprietà – animali in appartamento – carenza di condizioni igieniche – ordine di bonifica igienico-sanitaria – legittimità – sussiste – tutela e benessere degli animali – allontanamento temporaneo – legittimità – sussiste – divieto assoluto di introdurre animali domestici nell’immobile – illegittimità – sussiste.

Riferimenti normativi: R.D. 27/07/1934, n. 1265 (T.U. leggi sanitarie) – D. Lgs. n. 267/2000 (T.U. Enti Locali)

“… non è irragionevole, né esorbita dai poteri sanitari del Sindaco ai sensi del RD nr. 1265/1934, l’ordine con il quale l’Autorità dispone l’allontanamento degli animali domestici e la bonifica dell’appartamento …” 

“… La condizione ed il benessere di questi ultimi è parimenti oggetto di tutela da parte dell’Autorità, secondo il regolamento locale (e relativi standard di mantenimento e custodia di animali domestici) …”

“… è privo di fondamento il divieto di introdurre animali nell’appartamento che è formulato in termini assoluti, senza termine né modalità o condizioni. Come tale, l’ordinanza impugnata comporta una limitazione radicale ed ingiustificata della libertà individuale, priva di causa sia in ordine alla situazione sanitaria (la quale è risolvibile mediante la prescritta bonifica e dunque non consente di prefigurare un divieto senza tempo di detenzione degli animali domestici), che guardando al profilo della condizione personale e medica della ricorrente …”

CASO

La sentenza in commento offre lo spunto per svolgere alcune osservazioni sul tema, sempre attuale, degli animali domestici negli appartamenti, sia sotto il profilo pubblicistico (oggetto specifico della decisione del Giudice amministrativo), sia sotto il profilo privatistico, segnatamente quello condominiale.

La vicenda è la seguente: il Sindaco di un Comune della Regione Lazio emetteva un’ordinanza con la quale veniva intimato ad un condomino di trasferire gli animali domestici, presenti all’interno dell’appartamento di proprietà, presso una struttura convenzionata con il Comune, “al fine di eseguire le cure necessarie”, nonché di procedere alla “bonifica igienico-sanitaria dell’appartamento”, stabilendo altresì il “divieto di introdurre nuovi animali all’interno dell’appartamento”.

 A fondare la legittimità del provvedimento, l’Ente rappresentava che, in seguito a sopralluogo presso l’appartamento da parte dei funzionari dell’ASL, era emerso come l’immobile non rispettasse i requisiti igienico-sanitari necessari alla permanenza sia dell’uomo (tenuto conto delle precarie condizioni di salute della proprietaria, come risultanti da pregressa documentazione medica) che dei sette animali domestici ivi presenti.

La ricorrente adiva il Tribunale per ottenere l’annullamento dell’ordinanza in parola, ritenuta illegittima per eccesso di potere e violazione degli artt. 50 e 54 D. Lgs. n. 267/2000, del T.U. Leggi Sanitarie R.D. n. 27/07/1934, n. 1265, dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione e della normativa in materia di trattamento dei dati personali (D. Lgs. n. 196/2003): veniva infatti affermato come l’ambiente, le persone e gli stessi animali domestici non avessero subìto alcun pregiudizio e come, al contrario, fossero state violate le predette norme di legge.

Il Comune si costituiva in giudizio, insistendo in particolare sulle condizioni di insalubrità dell’ambiente e del condominio.

SOLUZIONE 

Il T.A.R. Lazio rigettava parzialmente il ricorso: affermava infatti la legittimità dell’ordine del Sindaco di disporre l’allontanamento temporaneo degli animali domestici e la bonifica dell’appartamento, sussistendone i presupposti di legge.

Accoglieva, per contro, il ricorso nella parte in cui l’ordinanza vietava sine die al proprietario di introdurre animali domestici nella propria abitazione, prescrivendo in ogni caso la necessità di assicurare la partecipazione degli interessati al procedimento, in caso di rinnovazione del provvedimento nella parte annullata.

QUESTIONI 

1) Aspetti di diritto pubblicistico 

La decisione annotata, di competenza del Giudice Amministrativo, ha ad oggetto la facoltà della pubblica Autorità – segnatamente del Sindaco – di emanare ordinanze contingibili ed urgenti a tutela della salute pubblica (nella specie dei condòmini), nonché a tutela degli animali domestici di proprietà dello stesso ricorrente, atte a comprimere la libertà individuale di quest’ultimo per il tempo necessario a bonificare l’ambiente, ancorché ricadente nella proprietà privata[1].

Il supporto normativo di detto potere del Sindaco è dato dall’art. 50, comma 5, D. Lgs. n. 267/2000 (T.U. Enti Locali), a cui tenore “… in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche …”[2].

Coerentemente al dato normativo, pertanto, il T.A.R. Lazio in commento ha statuito che “… non è irragionevole, né esorbita dai poteri sanitari del Sindaco ai sensi del RD nr. 1265/1934, l’ordine con il quale l’Autorità dispone l’allontanamento degli animali domestici e la bonifica dell’appartamento …”, atteso che “… La condizione ed il benessere di questi ultimi è parimenti oggetto di tutela da parte dell’Autorità, secondo il regolamento locale (e relativi standard di mantenimento e custodia di animali domestici) …”.

L’ordinanza contingibile ed urgente in materia di igiene pubblica e di emergenza sanitaria deve essere adeguatamente motivata[3]: essa, comportando il sacrificio di fondamentali diritti del singolo, è provvedimento di particolare gravità e deve contenere, a pena di illegittimità, l’indicazione della situazione di pericolo di pubblico interesse, attuale e concreto o anche semplicemente minacciato[4], che può derivare dal ritardo e delle ragioni di necessità ed urgenza[5], tali da non rendere possibile il ricorso a mezzi di tutela meno invasivi (nel caso di specie, il T.A.R. aveva rilevato che l’ordine di allontanamento degli animali domestici presenti nell’appartamento e di bonifica dell’immobile fosse stato adeguatamente motivato dall’Autorità competente, sicché sul punto aveva rigettato il ricorso).

Posto quanto fin qui detto, il punto sul quale il Giudice laziale accoglie il ricorso è quello relativo all’efficacia limitata nel tempo dell’ordinanza contingibile ed urgente emessa dal Sindaco.

In effetti, quest’ultimo aveva disposto l’allontanamento degli animali domestici senza limitazioni di tempo: il Tribunale amministrativo, tuttavia, annulla l’ordinanza in parte qua affermando che essa “… comporta una limitazione radicale ed ingiustificata della libertà individuale, priva di causa sia in ordine alla situazione sanitaria (la quale è risolvibile mediante la prescritta bonifica e dunque non consente di prefigurare un divieto senza tempo di detenzione di animali domestici), che guardando al profilo della condizione personale e medica della ricorrente (che non è comprovato versi in condizioni tali da impedirle di prendersi cura di animali domestici) …”.

Il principio applicato dalla sentenza in commento riposa nell’orientamento della giurisprudenza della Corte Costituzionale secondo cui “le ordinanze di necessità e urgenza debbono avere efficacia strettamente limitata nel tempo” (Corte Cost., 02/07/1956, n. 8; 27/05/1961, n. 26; 01/07/2009, n. 196; 07/04/2011, n. 115) e lo strumento utilizzato non può imprimere un assetto definitivo alla situazione che ha dato luogo all’intervento contingibile (è interessante annotare come il Giudice precisi che, “… ove [il Sindaco] si determini a rinnovare il provvedimento nella parte annullata, dovrà [assicurare] la partecipazione degli interessati al relativo procedimento”). 

2) Aspetti di diritto privatistico 

Benché la sentenza in commento non si soffermi sugli aspetti privatistici della questione degli animali in condominio, vale la pena illustrare brevemente la normativa anche sotto codesto profilo.

Prima della riforma del condominio del 2012, la materia ricadeva entro la disciplina di cui all’art. 844 c.c., avente ad oggetto le immissioni e il limite giuridico della tollerabilità: “Il proprietario di un fondo non può impedire le immissioni di fumo o di calore, le esalazioni, i rumori, gli scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi …”.

La materia in questione, tuttavia, aveva dato luogo a non pochi problemi interpretativi, al punto che i Giudici avevano dovuto decidere in merito ad una clausola del regolamento condominiale che, a maggioranza qualificata, aveva votato il divieto dei condòmini di sostituire i cani di proprietà presenti in condominio, … una volta che questi fossero passati a miglior vita (diverso il discorso nel caso di limitazioni assolute al possesso di animali in condominio mediante il regolamento contrattuale e l’approvazione unanime, da parte di tutti i condòmini[6]).

La riforma del 2012 è intervenuta a regolare in modo netto e specifico la problematica in questione, introducendo l’ultimo comma dell’art. 1138 c.c., a mente del quale “Le norme del regolamento non possono vietare di possedere o detenere animali domestici”.

La disposizione fa riferimento al regolamento condominiale e la giurisprudenza più recente si è pronunciata nel senso di ritenere illegittima la deliberazione assembleare, pur a maggioranza dei partecipanti, che vieti ai condòmini di tenere animali in appartamento[7].

Resta sempre salva, tuttavia, la facoltà del condominio stabilire, nel regolamento contrattuale, con approvazione di tutti i condòmini, il divieto di introdurre animali domestici in appartamento[8].

[1] Accanto alle ordinanze contingibili ed urgenti vi sono le ordinanze normali, le quali “… afferiscono a poteri di attuazione delle prescrizioni contenute in leggi e regolamenti; tra esse vanno segnalate per la loro importanza le ordinanze-ingiunzione. Mentre le ordinanze normali presuppongono una norma a monte … le ordinanze contingibili ed urgenti assolvono per contro alla specifica funzione di colmare eventuali lacune nell’ordinamento, intese nel senso di situazioni di pericolo a fronte delle quali non sia previsto un normale potere di intervento di un’autorità amministrativa a tutela del pubblico interesse …”: TESSARO T., “La redazione degli atti amministrativi del Comune”, Santarcangelo di Romagna, 2019, 333.

[2] Sul punto si richiama quanto osservato da TESSARO T., op. cit., 343, secondo cui le ordinanze contingibili ed urgenti in materia di igiene pubblica e di emergenza sanitaria sono espressamente attribuite dalla norma al Sindaco, non come Ufficiale di Governo bensì nella sua qualità di Capo dell’amministrazione, a differenza di quanto avviene nei diversi casi di ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 54, comma 4, T.U.E.L. – incolumità pubblica e sicurezza urbana – o ex art. 54, comma 6, T.U.E.L. – traffico e inquinamento atmosferico o acustico -, in cui il Sindaco agisce quale Ufficiale di Governo (contra, nonostante il chiaro dato testuale, Cass. civ., sez. III, 14/06/2005, n. 12746; T.A.R. Lazio, sez. II, 06/07/2005, n. 5508; T.A.R. Campania, sez. V, 14/10/2005, n. 16477; T.A.R. Lombardia, sez. III, 06/04/2010, n. 981; T.A.R. Abruzzo, sez. I, 22/04/2011, n. 264).

³ L’onere di motivazione (art. 3 Legge n. 241/1990) può essere assolto anche con il rinvio esplicito ad uno degli atti del procedimento (c.d. motivazione per relationem): in tal caso deve essere reso disponibile all’interessato anche l’atto richiamato (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 24/12/2007, n. 6653).

[4] Ex multis: T.A.R. Lombardia, sez. IV, 14/05/2014, n. 1255; Cons. Stato, sez. V, 22/03/2016, n. 1189; T.A.R. Puglia, sez. II, 05/06/2012, n. 1099.

[5] Cons. Stato, sez. V, 10/02/2010, n. 670; T.A.R. Lombardia, sez. IV, 02/07/2014, n. 1705; T.A.R. Puglia, sez. II, 22/12/2015, n. 3673; T.A.R. Molise, sez. I, 11/03/2016, n. 122.

[6] Secondo certa dottrina, tuttavia, anche in questo caso non sarebbe stato possibile prescindere dal bilanciamento rispetto all’effettivo disturbo arrecato dall’animale, posizione confortata anche da certa risalente giurisprudenza di legittimità (Cass. civ. 04/02/1992, n. 1195), secondo cui occorreva sempre fare riferimento al criterio di valutazione fissato nel regolamento, anche qualora più rigoroso del criterio previsto dall’art. 844 c.c. (sul punto si veda TERZAGO G., “Il condominio”, Milano, 1998, 204).

[7] Cass. civ., sentenza 15/02/2011, n. 3705.

[8] CUSANO R., “Il nuovo condominio”, Napoli, 2018, 142.