Opposizione alle sanzioni del garante privacy nel regime transitorio: il termine decorre dalla data in cui il verbale di contestazione diventa titolo esecutivo

Cassazione civile, Sez. I, Sent., (data ud. 14/12/2023) 20 dicembre 2023, n. 35568, Pres. Genovese, Est. Iofrida

Esecuzione forzata-conversione ex lege del verbale di contestazione, già notificato, in ordinanza-ingiunzione (Art. 18, comma 5, D.Lgs. n. 101/2018, Regolamento (UE) n. 679 del 2016 (GDPR), art. 10, comma 3 e 4, d.lg. n. 150 del 2011, art. 152, D.Lgs. n. 196/2013)

Massima: “In tema di protezione dei dati personali, l’art. 18 del D.Lgs. n. 101 del 2018, attuativo del Regolamento (UE) n. 679 del 2016 (GDPR), ha introdotto un meccanismo di definizione agevolata delle violazioni ancora non definite con ordinanza ingiunzione alla data di applicazione del Regolamento medesimo. Esso si traduce, ove manchi detta definizione e la presentazione di nuove memorie difensive, nella conversione ex lege del verbale di contestazione, già notificato, in ordinanza-ingiunzione della quale non necessita ulteriore notificazione, sicché il dies a quo del termine per la proposizione dell’opposizione, ex art. 10, comma 3, del D.Lgs. n. 150 del 2011, avverso la cartella di pagamento successivamente notificata al trasgressore va individuato non già nella data di sua notificazione, bensì nell’ultimo momento utile per produrre le memorie suddette ai sensi del comma 4 del medesimo articolo, né il destinatario della prima può avvalersi della opposizione cd. recuperatoria”.

CASO

La società (Omissis) s.r.l. proponeva opposizione alla cartella esattoriale del Garante per la Protezione dei Dati Personali, recante l’importo di € 13.601,88, dovuto a titolo di sanzione amministrativa per violazione dell’art. 13 del D.Lgs. n. 196 del 2013, deducendo la propria estraneità agli illeciti contestati e l’insussistenza della violazione ascrittale.

Costituitosi in giudizio, il Garante eccepiva preliminarmente l’inopponibilità del verbale di contestazione; il quale aveva assunto valore di titolo esecutivo ex art. 18 della L. n. 689 del 1981, avendo la parte proposto opposizione oltre il termine decadenziale di trenta giorni. Chiedeva, comunque, il rigetto dell’opposizione perché infondata.

Il giudice adito ha dichiarato inammissibile il ricorso e compensato integralmente le spese affermando che:

• il caso in esame rientra pacificamente nella disciplina transitoria contenuta nell’art. 18 del D.Lgs. 10 agosto 2018, n. 101, non essendo stato ancora definito con ordinanza ingiunzione alla data di applicazione del Regolamento UE 2016/679 (25 maggio 2018);
• il richiamato art. 18 prevede che, ove la definizione agevolata non vada a buon fine per il mancato tempestivo pagamento della sanzione in misura ridotta, l’atto originario di contestazione assume il valore di ordinanza ingiunzione, senza l’obbligo di ulteriore notificazione e con il conseguente obbligo per il contravventore di pagare l’importo indicato nel verbale di contestazione;
• nel caso sub iudice l’ordinanza ingiunzione non era stata neppure impugnata nel termine di ulteriori trenta giorni decorrenti dalla data in cui l’originario verbale di contestazione aveva assunto valore di titolo esecutivo ex 18 della L. n. 689/1981 a causa della mancata definizione agevolata del procedimento sanzionatorio e della mancata presentazione di nuove memorie difensive, che attivano la procedura amministrativa di contestazione ai sensi del medesimo art. 18.

La società (Omissis) s.r.l. ha impugnato la pronuncia del Tribunale per ottenerne la cassazione, formulando un unico motivo di ricorso: la ricorrente lamenta, infatti, l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il giudice ha ritenuto di far coincidere il momento della formazione del titolo esecutivo e quello di decorrenza del termine per proporvi opposizione, assumendo che il D.Lgs. n. 101 del 2018, art. 18, non prevede alcuna deroga al regime della decorrenza del termine delineato dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 10, comma 3, che presuppone sempre la notificazione e/o comunicazione del provvedimento irrogativo della sanzione.

Il Garante per la Protezione dei Dati Personali ha proposto controricorso.

SOLUZIONE

La Corte di Cassazione, considerato che né la cronologia né la specificità dei fatti esposti nella sentenza impugnata sono stati oggetto di contestazione, ha rigettato il ricorso avendo il giudice di prime cure correttamente applicato la disciplina prevista dall’art. 18 del D.Lgs. n. 101 del 2018 e dall’art. 10, comma 3 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150.

La Corte, infatti, dopo aver individuato la cornice normativa e la giurisprudenza applicabile al caso sub iudice, ha analizzato l’art 18 del D.Lgs. n. 101 del 2018 in cui è disciplinato, come di seguito, il meccanismo di risoluzione agevolata dei procedimenti sanzionatori non ancora definiti con la pronuncia di un’ordinanza-ingiunzione alla data di applicazione del regolamento n. 679/2016/UE:

• entro 90 giorni dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 101 del 2018 (avvenuta il 19.9.2018), il destinatario della contestazione ha la possibilità di definire il procedimento con il pagamento della sanzione in misura ridotta (2/5 del minimo edittale);
• in mancanza del pagamento, “l’atto con il quale sono stati notificati gli estremi della violazione, o l’atto di contestazione immediata di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14, assumono il valore dell’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 della predetta Legge, senza obbligo di ulteriore notificazione”;
• in tal caso, il contravventore è tenuto o a corrispondere gli importi indicati negli atti a lui notificati entro sessanta giorni dalla scadenza del termine per il pagamento in misura ridotta oppure, nello stesso termine, ha la facoltà di presentare nuove memorie difensive, a fronte delle quali il Garante è tenuto ad adottare un provvedimento espresso di ingiunzione al pagamento o, in alternativa, di archiviazione;
• la facoltà, poi, prevista dall’art. 10, comma 3 del D.Lgs. n. 150 del 2011, di proporre, entro i successivi 30 giorni, ricorso in opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione decorre dalla scadenza dei 60 giorni nel caso di inerzia e dalla notifica della “ordinanza ingiunzione specifica” ove siano state proposte “nuove memorie”.

Osserva la Corte che in difetto di presentazione di “nuove memorie”, la conseguenza fondamentale del predetto meccanismo è la cristallizzazione del titolo rappresentato dal verbale di contestazione, che assume ope legis valore di ordinanza-ingiunzione di cui all’art 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, senza obbligo di ulteriore notificazione e con l’effetto di divenire, allo scadere dei 60 giorni, dies a quo del termine per proporre opposizione.

Inoltre, nella vicenda in esame, è pacifico che il Garante per la Protezione dei Dati Personali abbia notificato la contestazione della violazione al destinatario (ricorrente): è quindi precluso il rimedio dell’opposizione recuperatoria menzionato nella sentenza delle Sezioni Unite n. 22080/2017, non essendo ravvisabile alcuna compressione del diritto di difesa per mancata conoscenza del verbale a causa della nullità della notifica o dell’omessa notifica dell’atto presupposto recante la pretesa sanzionatoria dell’Amministrazione.

QUESTIONI

È doveroso ricordare che il richiamato art. 18 è stato oggetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 260/2021, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del suo quinto comma, implicitamente considerando costituzionalmente conformi i suoi primi quattro commi.

La ratio legis del menzionato articolo è quella di alleggerire gli oneri posti a carico della P.A., aumentati dal regolamento n. 679/2016/UE, delineando – per la fase transitoria – un procedimento amministrativo semplificato, convertendo ope legis il verbale di contestazione in ordinanza-ingiunzione.

Per comprendere meglio il meccanismo individuato dall’art. 18 del D.Lgs. n. 101 del 2018 è utile ricostruire nel concreto i momenti in cui intervengono le decadenze.

Nel caso di specie, le non date salienti sono le seguenti:

• nel 2015 viene notificato il verbale di contestazione da parte del Garante Privacy al contravventore;
• in data 19 settembre 2018 entra in vigore il d.lgs. n. 101/2018 e il procedimento di contestazione non è ancora stato definito con ordinanza ingiunzione;
• in data 18 dicembre 2018 (90 giorni dall’entrata in vigore del decreto) la società avrebbe potuto pagare la sanzione in misura ridotta, definendo il procedimento, ma, non avendovi provveduto, l’atto di contestazione della violazione originariamente notificato ha acquisito il valore di ordinanza-ingiunzione, senza obbligo di un’ulteriore notificazione;
• in data 16 febbraio 2019 (60 giorni dopo lo scadere dei 90 giorni) la società avrebbe dovuto pagare gli importi indicati nel verbale di contestazione oppure proporre le nuove memorie difensive, alle quali il Garante avrebbe potuto rispondere, adottando alternativamente o un provvedimento di “ordinanza ingiunzione specifica” oppure di archiviazione;
• in data 18 marzo 2019, e quindi entro il termine decadenziale di 30 giorni ex 10, comma 3 del D.Lgs. n. 150 del 2011 la società avrebbe dovuto proporre il ricorso ex art. 152 D.Lgs. n. 196 del 2003;
• in data 15 gennaio 2020 è stata depositata l’opposizione presso il Tribunale adito, sul presupposto che la comunicazione coincidesse con la notifica della cartella esattoriale prodromica all’esecuzione forzata esattoriale.

Pertanto, chiarito dalla Corte che il dies a quo del termine per la proposizione dell’opposizione, ex art. 10, comma 3, del D.Lgs. n. 150 del 2011 decorre non già nella data della notifica della cartella, bensì dallo scadere del termine per produrre le nuove memorie difensive ai sensi del comma 4 del medesimo articolo e che il destinatario della sanzione non può avvalersi dell’opposizione cd. recuperatoria, l’opposizione è stata ritenuta tardiva rispetto al termine decadenziale di trenta giorni, che prendeva corso – secondo la Cassazione – dalla data in cui l’originario verbale di contestazione aveva assunto valore di titolo esecutivo.

È appena il caso di ricordare che l’ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo, ai sensi dell’art 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689.

L’ordinanza ingiunzione è atto con il quale l’amministrazione notifica al privato il tipo di violazione commessa e l’ammontare della sanzione pecuniaria per la stessa prevista, ordinandone il pagamento con efficacia esecutiva.

Tra i titoli esecutivi giudiziali e quelli stragiudiziali la giurisprudenza ha collocato un tertium genus: i titoli di formazione paragiudiziale, altrimenti definiti dalla dottrina di formazione amministrativa, i quali accertano irretrattabilmente l’esistenza e l’ammontare del credito vantato da un ente pubblico, quando non siano stati opposti da parte dell’intimato e per i quali vige il c.d. onere dell’impugnazione, per cui i vizi dell’atto devono essere fatti valere nel termine e con il mezzo previsti dalla legge.

Secondo la Suprema Corte, “l’ordinanza-ingiunzione è considerata dalla legge 24 novembre 1981 n. 689 (e dalle altre disposizioni normative che in precedenza erano state emanate nella materia) come un titolo paragiudiziale, in tutto e per tutto assimilabile, quanto alla natura e agli effetti, al decreto ingiuntivo immediatamente esecutivo” (Cass., Sez. Un., 17 novembre 2016, n. 23397; e in senso conforme: Cass., 26 ottobre 1991, n. 11421; Cass., 2 ottobre 1991, n. 10269; Cass., 24 settembre 1991, n. 9944).

Pertanto, la mancata opposizione dell’ordinanza ingiunzione, nel caso di specie nel termine dei 30 giorni, decorrenti dallo scadere del termine dei 60 giorni per proporre “nuove memorie” ai sensi della legge speciale, determinano sanatoria dei vizi dell’atto.