L’azione popolare per l’ineleggibilità del Sindaco di Roma

Trib. Roma, ord. 17 gennaio 2017

[1] Elezioni – Eleggibilità, ineleggibilità e incompatibilità, sindaco – Azione popolare – Legittimazione ad agire – Interesse ad agire (D. leg. 18 agosto 2000 n. 267, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 70).

[2] Elezioni – Eleggibilità, ineleggibilità e incompatibilità, sindaco – Tassatività – Analogia – Esclusione (D. leg. 18 agosto 2000 n. 267, art. 60).

[3] Elezioni – Procedimento civile – Azione popolare – Azione di accertamento della nullità – Inammissibilità (Cod. civ., art. 1421; d. leg. 18 agosto 2000 n. 267, art. 70; d. leg. 1° settembre 2011 n. 150, disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della l. 18 giugno 2009, n. 69, art. 22).

[1] Nell’azione popolare c.d. correttiva per la dichiarazione di decadenza dalla carica di sindaco, la legittimazione ad agire compete, oltre che al Prefetto, a qualunque cittadino, il cui interesse ad agire è insito nella qualità di elettore.

[2] Le ipotesi di ineleggibilità alla carica di sindaco sono tipiche e tassative e, data la loro attitudine a derogare al diritto costituzionale all’elettorato passivo, non sono suscettibili di interpretazione estensiva.

[3] L’azione di accertamento della nullità negoziale è inammissibile se proposta nell’ambito di un procedimento per l’accertamento delle condizioni di ineleggibilità a cariche elettive, per le peculiarità del rito che regola quest’ultima e per la particolarità dell’oggetto del giudizio.

CASO

[1, 2, 3] Un avvocato ha esercitato un’azione popolare c.d. correttiva, finalizzata a far dichiarare l’ineleggibilità del Sindaco di Roma, Virginia Raggi, e ha dedotto, a sostegno della propria iniziativa, l’esistenza di un rapporto contrattuale tra la stessa Raggi e l’Associazione Movimento 5 Stelle, il sig. Giuseppe Grillo e il sig. Davide Casaleggio. L’adesione del Sindaco al c.d. codice di comportamento del Movimento 5 Stelle sarebbe in grado di ledere i principi costituzionali e democratici e, dunque, per un verso, l’azione avrebbe dovuto condurre alla declaratoria di nullità del contratto, mentre, per l’altro, avrebbe dovuto determinare l’accertamento della ineleggibilità del Sindaco.

SOLUZIONE

[1] Il Tribunale di Roma rigetta l’eccezione di difetto di interesse dell’attore, per essere invece implicito nella qualità di cittadino elettore, al quale la legge riconosce la legittimazione ad agire con l’azione popolare correttiva (sulla legittimazione ad agire nell’azione popolare di tipo correttivo, v. Cass. 20 ottobre 2008, n. 25453, Foro it., Rep. 2008, voce Elezioni, n. 108; 5 giugno 2007, n. 13181, id., Rep. 2007, voce cit., n. 128 e Giurisdiz. amm., 2007, III, 570).

[3] Tuttavia, ravvisa, per un verso, l’impossibilità di cumulare all’oggetto dell’azione popolare correttiva, finalizzata all’accertamento della ineleggibilità di un candidato (o di un eletto), altre azioni, giustificata dalla struttura del tutto peculiare del giudizio.

[2] Per altro verso, il Collegio capitolino si colloca nel consolidato filone interpretativo, secondo il quale le cause di limitazione del diritto costituzionale all’elettorato passivo sono di stretta (o strettissima) interpretazione e dunque non suscettibili di estensione (nel senso che le norme limitative del diritto di elettorato passivo sono di stretta interpretazione e quindi insuscettibili di estensione o di applicazione analogica, v. Corte cost. 30 ottobre 1996, n. 364, Foro it., 1997, I, 632, e Corte cost. 13 luglio 1994, n. 394, id., 1994, I, 3335).

QUESTIONI

[1] Sulla legittimazione e sull’interesse ad agire con l’azione popolare di tipo correttivo le maggiori questioni si pongono con riferimento alla identificazione delle parti necessarie, fermo restando che la sola qualifica soggettiva di cittadino iscritto nelle liste elettorali vale di per sé ad integrare l’esistenza delle due condizioni dell’azione.

Nel senso che il procuratore generale presso la corte di appello, benché privo del potere di azione in materia e ancorché non sia stato parte nel giudizio di merito, sia dotato del potere di impugnazione della decisione della medesima corte, v. Cass. 22 settembre 2015, n. 18696, Foro it., Rep. 2015, voce cit., n. 110 e Giornale dir. amm., 2015, 768, con nota di R. Cantone e P. Parisi.

Con riguardo alle parti necessarie del giudizio, v. Cass. 21 luglio 2008, n. 20092, Foro it., Rep. 2008, voce cit., n. 84, secondo cui nell’azione ex art. 70 d.leg. 18 agosto 2000 n. 267 «la notificazione al sindaco del ricorso con cui è promossa l’azione popolare non ha la funzione di instaurare nei confronti del comune un rapporto processuale, ma solo di dargli notizia del procedimento, con la conseguenza che essa non comporta l’attribuzione della qualità di parte processuale, ponendosi il comune in posizione neutra rispetto ai contendenti».

Nel senso che le parti necessarie sono «soltanto quel candidato e l’elettore (o gli elettori) che assumono l’iniziativa giudiziaria, oltre al p.m. partecipe ex lege, v. Cass. 28 luglio 2004, n. 14199, id., Rep. 2004, voce cit., n. 131.

[2] Il principio dell’ineleggibilità come eccezione alla regola dell’elettorato passivo affermato dalla massima in epigrafe è conforme alla consolidata giurisprudenza costituzionale, tra cui si segnalano Corte cost. 6 maggio 1996, n. 141, Foro it., 1996, I, 2307, Giust. civ., 1996, I, 3119; Corte cost. 2 febbraio 1990, n. 53, Foro it., 1990, I, 1447; Corte cost. 30 novembre 1989, n. 510, id., 1990, I, 375; Corte cost. 9 novembre 1988, n. 1020, id., 1989, I, 2414.

Anche la giurisprudenza di legittimità è orientata in senso conforme (cfr. Cass. 2 febbraio 2016, n. 1949, id., Rep. 2016, voce cit., n. 47; v., anche, Cass. 13 novembre 2015, n. 23301, id., Rep. 2015, voce cit., n. 71).

Tra le pronunce di merito, v. Trib. Vibo Valentia 10 ottobre 2006, id., Rep. 2007, voce cit., n. 39 e Corti calabresi, 2007, 188

In dottrina, v. G. Rivosecchi, Il quadro normativo vigente e i disegni di legge in materia di ineleggibilità e incompatibilità presentati nel corso della XVII legislatura: una ricognizione, in http://www.astrid-online.it; M. Mariani, Le cause di incandidabilità, incompatibilità ed ineleggibilità alla carica di consigliere comunale/provinciale, Matelica, 2012.

[3] Il principio espresso non ha precedenti editi.

L’esclusione della possibilità di ampliare l’oggetto del giudizio di cui al combinato disposto dell’art. 22 d. leg. 150/2011 e dell’art. 70 d. leg. 267/2000, che vede come parti soltanto l’elettore e il candidato eletto (oltre al pubblico ministero) reca con sé anche l’impossibilità di rilevare d’ufficio la nullità di un contratto, su cui v. il leading case Cass., sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242, Foro it., 2015, I, 862.