E’ incostituzionale l’art. 57 D.P.R. 602/73 nella parte in cui non permette l’opposizione all’esecuzione c.d. successiva

Corte cost., 31 maggio 2018, n. 114; Pres. Lattanzi; Est. Amoroso.

Esecuzione forzata – Esecuzione esattoriale – Opposizioni – All’esecuzione – Successiva alla notifica della cartella di pagamento – Inammissibilità del rimedio – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza – Fondatezza (Cost. 24, 113; cod. proc. civ., artt. 615, 617; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 57, comma 1, lett. a).

[1] È incostituzionale – per violazione degli artt. 24 e 113 Cost. – l’art. 57, comma 1, lett. a), del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 («Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito»), come sostituito dall’art. 16 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 («Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337»), nella parte in cui non prevede l’esperibilità dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. nelle controversie concernenti gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all’avviso recante l’intimazione ad adempiere.

 CASO

[1-2] Con ordinanze rese in data 11 e 31 dicembre 2013, il giudice dell’esecuzione del Tribunale di Sulmona sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 57, comma 1, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 nella parte in cui limita la facoltà di proporre le opposizioni regolate dagli artt. 615 e 617 del codice di procedura civile solo a quelle riguardanti la pignorabilità dei beni ed alle opposizioni agli atti esecutivi concernenti le patologie del titolo e del precetto, non contemplando invece «la facoltà di proporre opposizione nei confronti delle patologie riguardanti il pignoramento o il procedimento di notificazione di detto atto, quand’anche si trattasse dell’inesistenza della notificazione».

Successivamente, con due distinte ordinanze di analogo contenuto del 19 agosto 2015 e del 28 marzo 2017, il giudice dell’esecuzione del Tribunale di Trieste sollevava questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 57 e, «ove occorra, anche» dell’art. 3, comma 4, lettera a), del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, in l. 2 dicembre 2005, n. 248, dubitandosi della legittimità costituzionale dell’art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973 in riferimento agli artt. 3, 24, 111 e 113 Cost., nella parte in cui – prevedendo l’inammissibilità sia delle opposizioni regolate dall’art. 615 c.p.c., fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni, sia delle opposizioni regolate dall’art. 617 c.p.c. relative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo – costringe «il contribuente a subire in ogni caso l’esecuzione, ancorché ingiusta; con la sola possibilità di presentare ex post una richiesta di rimborso di quanto ingiustamente percetto dalla pubblica amministrazione, o suo concessionario per la riscossione, ovvero di agire per il risarcimento del danno».

SOLUZIONE

[1] La Corte costituzionale, riunite in un unico giudizio le questioni di costituzionalità proposte con le separate ordinanze, dichiara inammissibili le questioni poste con le due ordinanze di rimessione del Tribunale di Sulmona, per carenza di motivazione in ordine alla loro rilevanza.

Ritiene invece rilevanti le questioni sollevate dal Tribunale di Trieste, osservando tuttavia in via preliminare che oggetto della questione di legittimità costituzionale è solo l’art. 57 del d.P.R. n. 602 del 1973 e non anche l’art. 3, 4 comma, lettera a), del d.l. n. 203 del 2005, essendo tale ultima disposizione invocata dal giudice di Trieste solo per suffragare la tesi dell’applicabilità dell’art. 57 nel giudizio a quo e, per tale via, quella della rilevanza della questione di legittimità costituzionale.

Dunque, chiarito che l’art. 57 citato è l’unica norma oggetto dell’incidente di costituzionalità, osserva che l’attuale primo comma della norma stabilisce che «Non sono ammesse: a) le opposizioni regolate dall’articolo 615 del codice di procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni; b) le opposizioni regolate dall’articolo 617 del codice di procedura civile relative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo».

Osserva la Consulta che per le opposizioni agli atti esecutivi non si pone un problema di legittimità costituzionale, in quanto la tutela del contribuente è assicurata in ogni caso, giacché se è vero che devono ritenersi inammissibili le opposizioni relative alla regolarità formale e la notificazione del titolo esecutivo (e solo esse), è del pari vero che queste ultime opposizioni sono attribuite alla giurisdizione del giudice tributario.

Discorso diverso deve invece condursi per le opposizioni all’esecuzione di cui all’art. 615.

L’art. 57, infatti, ammette solo le opposizioni che attengono alla pignorabilità dei beni, ma esclude tutte le altre; ora, è vero che se il contribuente contesta il titolo della riscossione coattiva la controversia così introdotta appartiene alla giurisdizione del giudice tributario e l’atto processuale di impulso è il ricorso ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, proponibile avverso «il ruolo e la cartella di pagamento», ma è del pari vero che “l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 è inammissibile non solo nell’ipotesi in cui la tutela invocata dal contribuente, che contesti il diritto di procedere a riscossione esattoriale, ricada nella giurisdizione del giudice tributario e la tutela stessa sia attivabile con il ricorso ex art. 19, ma anche allorché la giurisdizione del giudice tributario non sia invece affatto configurabile e non venga in rilievo perché si è a valle dell’area di quest’ultima”.

Potrebbe cioè accadere che il contribuente intenda eccepire l’intervenuto adempimento del debito tributario o, come è accaduto nel caso di specie, faccia valere la temporanea inidoneità del titolo a legittimare la riscossione in ragione della moratoria di 120 giorni, di cui all’art. 7, comma 1, lettera m), del decreto-legge n. 70 del 2011: in tutti questi casi, vi è una indubbia carenza di tutela giurisdizionale, perché da un lato, l’art. 57 non permette l’esperimento dell’opposizione all’esecuzione e dall’altro, non è possibile il ricorso al giudice tributario perché carente di giurisdizione.

Tale vuoto di tutela “confligge frontalmente con il diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto in generale dall’art. 24 Cost. e nei confronti della pubblica amministrazione dall’art. 113 Cost., dovendo essere assicurata in ogni caso una risposta di giustizia a chi si oppone alla riscossione coattiva”.

La Corte pertanto dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 57, comma 1, lettera a), nella parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all’avviso di cui all’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, sono ammesse le opposizioni regolate dall’art. 615 c.p.c.

QUESTIONI

[1] Come è evidente dalla lettura della decisione in commento, nonostante le modifiche realizzate dal d.lgs. n. 46 del 1999 alla disciplina della riscossione coattiva mediante ruolo, il regime dei rimedi contro l’esecuzione esattoriale restava comunque limitato: stando all’assetto normativo scaturente dalla riforma del 1999, venivano devolute al giudice dell’esecuzione, quale giudice ordinario, le opposizioni ex art. 617 avverso il pignoramento e gli atti successivi, nonché quelle costruite sulla impignorabilità dei beni, mentre al giudice tributario spettava di conoscere le cause concernenti il diritto a procedere ad esecuzione forzata nelle forme dell’impugnazione dei singoli atti prodromici riconducibili alla previsione dell’art. 19, d.lgs. n. 546 del 1992. Tutto ciò con la salvezza dell’opposizione di terzo ex art. 619 c.p.c., la quale (era ed è) proponibile, alle precise condizioni stabilite dall’art. 58 d.P.R. 602/1973, innanzi il giudice ordinario.

La scelta del legislatore del 1999, se pure migliorativa rispetto al quadro normativo precedentemente vigente (su cui v. amplius COSTANTINO, Le espropriazioni forzate speciali, Milano, 1984, 36) non teneva in adeguato conto il dato della non corrispondenza tra le doglianze che potevano essere sollevate con l’opposizione all’esecuzione e quelle invece deducibili con il ricorso ex art. 19, tanto che autorevole dottrina aveva lamentato, a maggior ragione dopo la soppressione del ricorso all’Intendente di finanza, un serio vuoto di tutela per il contribuente (SCALA, La tutela del contribuente nella riscossione coattiva, RT, 2008, 1300, 1309 ss., il quale pertanto ha prospettato per queste ragioni l’incostituzionalità dell’art. 57 «in tutti i casi in cui non consente l’opposizione all’esecuzione per contestare il diritto di procedere ad esecuzione forzata sulla base di motivi non deducibili in nessun’altra sede»).

Del resto la stessa Cassazione, affermando che all’impossibilità per il contribuente di sollevare l’opposizione all’esecuzione poteva ovviarsi solo tramite l’azione di risarcimento del danno di cui all’art. 59 d.P.R. n. 602 del 1973 (Cass.  20 marzo 2014, n. 6521), aveva implicitamente ammesso che la previsione di cui all’art. 57 si risolveva in un sostanziale vuoto di tutela, essendo l’azione di risarcimento un rimedio successivo e, come tale, inidoneo ad assicurare lo stesso risultato che avrebbe potuto offrire il vittorioso esperimento dell’opposizione all’esecuzione (e della correlata istanza di sospensione dell’esecuzione).

Escludere l’esperibilità dell’opposizione all’esecuzione avverso l’esecuzione esattoriale, infatti, impedisce che possano essere fatte valere tutte le questioni attinenti al diritto di procedere all’esecuzione forzata inerenti a fatti successivi alla formazione del titolo (in presenza di titoli giudiziali), nonché quelle concernenti la stessa formazione del titolo (oltre che le sue successive vicende, in caso di titoli stragiudiziali); con grave nocumento per il contribuente, il quale subisce un danno difficilmente riparabile in via successiva. Si pensi al caso in cui il debitore intenda far valere l’estinzione del credito per l’intervenuto pagamento o per l’intervenuta “rottamazione” delle cartelle di pagamento ex art. 6 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, nonché all’ipotesi in cui il contribuente voglia fare valere un difetto di legittimazione.

In tutti questi casi, a fronte di un indubbio vuoto di tutela, varie sono state le soluzioni prospettate: vi è chi ha ritenuto possibile interpretare in via estensiva l’art. 57, così permettendo la proposizione dell’opposizione all’esecuzione dinanzi il giudice ordinario (Cass. 27 giugno 2014, n. 14641, a mente della quale, nell’espropriazione esattoriale il giudice dell’opposizione deve verificare non solo l’esistenza originaria ma anche la persistenza del titolo esecutivo, poiché la sopravvenuta caducazione del titolo determina l’illegittimità, con efficacia ex tunc, dell’esecuzione, a fronte della quale l’opposizione deve quindi essere accolta); chi, invece, sulla base della non tassatività dell’elenco di cui all’art. 19, d.lgs. n. 546 del 1992, ha ammesso la possibilità di impugnare il pignoramento innanzi il giudice tributario per garantire la dovuta tutela a fronte di sopravvenienze che, in quanto tali, il contribuente non avrebbe potuto comunque far valere impugnando il ruolo o la cartella (GIORGETTI, La nuova esecuzione esattoriale, REF, 2000, 293; sulle molteplici questioni che l’applicazione della disciplina delle opposizioni esecutive nell’esecuzione esattoriale solleva, v. LONGO, La nuova disciplina delle opposizioni esecutive nella riscossione coattiva in base a ruolo (o avviso di accertamento o addebito), in www.cosmag.it.).

Va pertanto salutata con estremo favore la decisione della Corte costituzionale, la quale, finalmente, accogliendo le istanze della dottrina più avvertita, amplia il novero degli strumenti di tutela posti a favore del contribuente all’interno dell’espropriazione esattoriale.