Destinazione d’uso: una fattispecie insidiosa per i proprietari privati

Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 27 giugno 2019 n. 4423

Proprietà e condominio – edilizia e urbanistica – piano c.d. “pilotis”, sito presso il condominio, adibito a parcheggio pubblico – frazionamento del piano – mutamento della destinazione d’uso: trasformazione edilizia (da pubblica a privata) dell’area – obbligo del permesso di costruire – conseguente ordine di demolizione/rimozione delle opere abusive.

Riferimenti normativi: art. 10 e art. 46 D.P.R. 06/06/2001 n. 380 (Testo Unico dell’edilizia)

“… va ricordato che secondo la giurisprudenza – per tutte, C.d.S. sez. VI 7 maggio 2018 n. 2707 – costituisce intervento soggetto a permesso di costruire la semplice realizzazione di un parcheggio su un terreno in precedenza libero, perché esso comporta un aumento del carico urbanistico. Alla stessa conclusione quindi si deve arrivare per un intervento come quello per cui è causa, che modifica la situazione di un parcheggio già esistente trasformandolo in un insieme di posti macchina esclusivi, che ogni proprietario può impiegare solo per sé e per chi egli preferisca. E’ infatti evidente che anche in questo caso si ha un aumento del carico urbanistico, perché scompare, o per lo meno si riduce in proporzione, la superficie disponibile per il parcheggio di chiunque debba legittimamente accedere al condominio, quindi non solo dei residenti e dei loro familiari e conoscenti, ma anche dei fornitori e simili …”.

 CASO

La sentenza amministrativa in commento ha ad oggetto un caso nel quale può imbattersi chiunque acquisti un immobile con determinate caratteristiche, vale a dire l’edificazione su pilastri (circostanza peraltro assai frequente in alcune delle nostre città votate al portico).

Più precisamente, in edilizia viene definito piano “pilotis” quello spazio corrente tra i pilastri di sostegno e la parete (a rientrare) del condominio, che realizza di fatto il c.d. “porticato”.

L’impresa costruttrice, nell’ambito della procedura intesa a conseguire i permessi di costruire e l’assenso alle opere di urbanizzazione, aveva – tra l’altro – sottoscritto con la Pubblica Amministrazione un “atto d’impegno” a mantenere permanentemente e irrevocabilmente libero e “a giorno” il piano “pilotis”, salvo adibirlo a parcheggio pubblico.

Successivamente l’impresa, previo atto di frazionamento, aveva realizzato nell’area descritta dei posti auto condominiali, poi venduti ai singoli condomini. E ciò senza richiedere nessuna concessione edilizia (sostituita ora dal permesso di costruire).

In occasione di un controllo da parte del Comune di Roma, veniva constatato l’abusivo frazionamento del piano “piloty”, con conseguente ordine di demolizione o rimozione delle opere abusive e ripristino dei luoghi nello stato conforme alla situazione urbanistico-edilizia autorizzata (vale a dire la destinazione dell’area a parcheggio pubblico).

I proprietari dei posti macchina condominiali – aventi causa diretti o indiretti dell’impresa costruttrice – impugnavano dinanzi al T.A.R. Lazio (Roma) la delibera comunale di demolizione; il Tribunale tuttavia respingeva il ricorso, ritenendo che “… l’intervento correttamente fosse stato qualificato come trasformazione edilizia, che avrebbe richiesto, secondo le norme vigenti, la concessione, dato che esso si era concretato nella creazione di una serie di autonome unità immobiliari, ovvero i posti macchina di cui si è detto …”.

I predetti proprietari impugnavano quindi la sentenza dinanzi al Consiglio di Stato, adducendo – tra gli altri motivi – che il permesso di costruire non sarebbe stato necessario, trattandosi di un intervento “di edilizia libera”, eseguito senza opere e senza incremento del carico urbanistico, dal momento che i posti auto realizzati erano al servizio dei residenti nel medesimo palazzo.

SOLUZIONE

Il Consiglio di Stato confermava la sentenza di primo grado e respingeva il ricorso.

QUESTIONI GIURIDICHE

L’iter argomentativo della sentenza in commento richiede una sia pur breve decrittazione relativa alla norma che l’ha ispirato.

L’art. 10 (L) del T.U. sull’Edilizia (D.P.R. 06/06/2001 n. 380), rubricato “Interventi subordinati a permesso di costruire (legge n. 10 del 1977, art. 1; legge 28 febbraio 1985 n. 47, art. 25, comma 4)”, stabilisce che:

“1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:

1. gli interventi di nuova costruzione;
2. gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
3. gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 e successive modificazioni”.

Ebbene, premesso che dal testo della sentenza non è possibile evincere se l’immobile interessato dalla vicenda fosse o meno compreso in “zona omogenea A”, deve argomentarsi, in caso positivo, che il frazionamento dell’area di libero parcheggio e la successiva destinazione a posti macchina condominiali, mutando l’originaria destinazione all’uso libero (pubblico), abbia comportato, agli effetti della norma trascritta, un intervento di trasformazione urbanistica, come tale assoggettato a provvedimento autorizzativo.

A ben vedere, peraltro, la posizione espressa dal Consiglio di Stato si colloca nel solco di una consolidata giurisprudenza amministrativa, a cui tenore “Le attività di pavimentazione e spargimento di ghiaia sul terreno deve essere assentita dal Comune come deve essere assentita ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, anche quelle non consistenti in attività di edificazione, ma nella modificazione dello stato materiale e della conformazione del suolo qualora appaia preordinata alla modifica della precedente destinazione d’uso”[1].

Sembra, quindi, corretta e immune da vizi logici l’argomentazione della Corte, secondo cui il mutamento di destinazione d’uso, da parcheggio libero a posti auto condominiali (pertanto di uso esclusivo), avrebbe comportato una modifica (intesa come aumento) del c.d. “carico urbanistico” (definito come “il fabbisogno di strutture e spazi pubblici conseguente all’insediamento di un determinato numero di abitanti in un dato territorio”[2]), attesa l’impossibilità sopravvenuta, da parte del pubblico indistinto, di utilizzare liberamente il parcheggio.

Quale tema contiguo, pare coerente accennare ai possibili riflessi della fattispecie all’esame in ambito civilistico (laddove, per esempio, un proprietario avesse – nel frattempo – alienato il posto auto ad altri), specialmente in seguito alla recente pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in materia di “nullità urbanistica”[3].

Il Collegio è stato infatti chiamato a dirimere il contrasto relativo all’interpretazione della sanzione della nullità prevista dall’art. 46 del T.U. n. 380/2001 (Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985. 1. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi per oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione è iniziata dopo il 17 marzo 1985, sono nulli e non possono essere stipulati ove da essi non risultino, per dichiarazione dell’alienante, gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria. …”).

Ebbene, la pronuncia delle Sezioni Unite[4] ha ricondotto la nullità in parola nell’alveo dell’art. 1418, co. 3, c.c. e, coniando la categoria della “nullità testuale” – che, di fatto, sottende il noto brocardo “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit” – invita l’interprete a rimanere strettamente aderente al dato normativo (che parla solo di “estremi del permesso di costruire”), con conseguente validità del contratto che contenga tali estremi, pur in assenza di effettiva conformità al titolo dell’opera realizzata.

[1] Cons. Stato, sez. II, 01.07.2019 n. 4475. Ma si veda anche Cons. Stato, sez. VI, sent. 07.05.2018 n. 2707, richiamata dalla stessa sentenza in commento.

[2] RAFFAELE MICALIZZI, “Destinazione d’uso degli immobili – La rilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d’uso dell’immobile”, in Giur. It., 2016, 12, 2726.

[3] Corte Cass., S.U., sent. 22.03.2019 n. 8230.

[4] DANIELE CALCATERRA, “L’intervento delle Sezioni Unite in materia di nullità urbanistica”, in questa Rivista www.eclegal.it