Ancora sulla formazione del giudicato, anche implicito, sulla giurisdizione

Cass., sez. un. 17 maggio 2019, n. 13436, Pres. Mammone – Est. Cirillo

[1] Giudicato implicito – Formazione – Condizioni – Configurabilità in relazione a sentenza di primo grado astrattamente affetta da vizio di eccesso di potere giurisdizionale – Esclusione (Cod. proc. civ., artt. 37, 41).

Ai fini della formazione del giudicato, anche implicito, sulla giurisdizione, è necessaria l’esistenza, nella sentenza di primo grado, di un capo autonomo su di essa impugnabile, ma non impugnato, in appello. Tale situazione non è configurabile in ordine ad una sentenza di primo grado astrattamente affetta da vizio di eccesso di potere giurisdizionale poiché nell’ambito del plesso giurisdizionale della Corte dei conti o del Consiglio di Stato, l’eccesso di potere che si sia determinato, in ipotesi, nel giudizio di primo grado, dovrà essere corretto con l’esperimento delle relative impugnazioni; pertanto l’interesse a ricorrere alle Sezioni Unite potrà sorgere esclusivamente rispetto alla sentenza d’appello che, essendo espressione dell’organo di vertice del relativo plesso giurisdizionale speciale, è anche la sola suscettibile di arrecare un “vulnus” all’integrità della sfera delle attribuzioni degli altri poteri, amministrativo e legislativo. (massima ufficiale)

CASO

[1] La Procura regionale della Corte dei Conti per la Regione Veneto conveniva in giudizio, rispettivamente, un dirigente e un funzionario della Provincia di Treviso, domandandone la condanna al risarcimento dei danni da responsabilità amministrativa, derivante dalla mala gestio di due discariche e dalla mancata escussione delle garanzie fideiussorie rilasciate dalle società concessionarie del servizio di gestione dei rifiuti.

La Corte dei Conti accoglieva parzialmente tali domande, con sentenza che veniva appellata sia in via principale, sia in via incidentale. La Corte dei Conti, in sede d’appello, riformava parzialmente la decisione di prime cure riconoscendo, da un lato, l’esistenza del pregiudizio erariale determinato dalla mancata escussione delle polizze fideiussorie e, dall’altro, la grave e inescusabile negligenza dei due funzionari, colpevoli di inerzia nell’escussione delle fideiussioni medesime.

I soccombenti proponevano ricorso per cassazione denunciando, ai sensi dell’art. 360, n. 1), c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 1, 1°co., della legge 14 gennaio 1994, n. 20, la quale stabilisce l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute dalla pubblica amministrazione. In particolare, i ricorrenti lamentavano la violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile, il quale si sarebbe indebitamente ingerito nelle valutazioni di opportunità riservate alla pubblica amministrazione, quale appunto la valutazione circa l’esistenza di un inadempimento a carico delle società concessionarie del servizio di gestione dei rifiuti e la scelta di attivare le fideiussioni dalle stesse rilasciate.

La Procura contabile, dal canto suo, sollevava eccezione di formazione del giudicato interno sulla giurisdizione: profilo, questo, su cui si concentrerà il presente commento.

SOLUZIONE

[1] La Suprema Corte, allineandosi ai principi recentemente espressi da Cass., sez. un., 11 gennaio 2019, n. 543, ha rigettato l’eccezione di giudicato implicito sulla giurisdizione, sulla base dell’inidoneità della sentenza emessa dalla Corte dei Conti ad assumere i requisiti necessari al consolidamento della statuizione in commento.

QUESTIONI

[1] Le Sezioni Unite della Cassazione sono state dunque interpellate sull’idoneità della sentenza emessa dalla Corte dei Conti a dar luogo al fenomeno del giudicato implicito sulla giurisdizione.

Anzitutto, è opportuno ricordare quando, secondo i più recenti arresti della giurisprudenza di legittimità, può verificarsi la formazione di tale tipo di giudicato.

A tal riguardo, è opportuno richiamare la pronuncia di Cass., sez. un., 9 ottobre 2008, n. 24883, che per prima ha affermato come la preclusione relativa al riesame della questione di giurisdizione operi non soltanto nel caso di statuizione esplicita sul punto, ma anche nel caso di decisione “implicita”. In altri termini, l’assenza di una pronuncia esplicita sulla giurisdizione non significa che il giudice non abbia affrontato tale questione: anzi, tutte le volte in cui è stato deciso il merito si deve ritenere che il giudice abbia già deciso, implicitamente e in senso positivo, la questione pregiudiziale sulla giurisdizione. Sulla base di tale ragionamento, le Sezioni Unite hanno affermato, come noto, che la questione relativa alla giurisdizione non può riaffiorare in sede di gravame se non a séguito di doglianza di parte contro la decisione implicita, ossia, in altri termini, che la mancata impugnazione della sentenza di primo grado relativamente al capo sulla giurisdizione, anche se “implicito”, comporta l’impossibilità di riesaminare la questione nei successivi gradi del processo.

Il provvedimento in commento rinvia, poi, alla già citata Cass., sez. un., n. 543/2019, la quale ha precisato che, per poter configurare la formazione di un giudicato, anche implicito, sulla giurisdizione, rilevabile in sede di legittimità, è necessaria l’esistenza, nella sentenza di primo grado, di un capo autonomo sulla giurisdizione impugnabile, ma non impugnato in appello. Tale capo autonomo sulla giurisdizione non sarebbe ravvisabile, peraltro, nella sentenza di primo grado del giudice speciale che sia, astrattamente, affetta dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale il quale, come noto, ricorre nei casi in cui il giudice, nell’esercizio delle proprie attribuzioni, sconfina in una sfera d’azione riservata ad altri poteri dello Stato. Tale vizio è storicamente da ricondursi nell’alveo di quella particolare competenza attribuita alle Sezioni Unite, a partire dalla legge 31 marzo 1877, n. 3761, di giudice dei conflitti di attribuzione, materia, questa, distinta da quella inerente alla giurisdizione di cui all’art. 37 c.p.c. In altri termini, tale vizio integrerebbe una questione di merito e non di giurisdizione, con la conseguenza per cui l’errore commesso dal giudice speciale è rimediabile con la proposizione del gravame in base alle regole processuali proprie del plesso giurisdizionale di riferimento.

Peraltro, tali principi erano già stati espressi da Cass., sez. un., 18 novembre 2015, n. 23542, secondo cui il vizio di eccesso di potere giurisdizionale del giudice ordinario, per aver quest’ultimo esercitato un potere non previsto dalla legge o in aperta violazione della legge, non è deducibile come questione di giurisdizione, ma trova la sua risposta di giustizia, per le parti in causa, nel sistema processuale delle impugnazioni.

È nel solco di tale ricostruzione che si inserisce la soluzione offerta dal provvedimento in epigrafe alla questione preliminare di rito sottoposta al suo esame. Le Sezioni Unite, più precisamente, hanno escluso l’esistenza, nel provvedimento di primo grado emesso dalla Corte dei Conti, di un capo sulla giurisdizione autonomamente impugnabile – ma non impugnato, con conseguente formazione del giudicato implicito sulla questione -, appunto perché, contestandosi la violazione dei confini esterni della giurisdizione contabile – ossia, la valutazione compiuta dal giudice sull’esistenza di un inadempimento a carico delle società concessionarie del servizio di gestione dei rifiuti e sulla scelta di attivare le fideiussioni dalle stesse rilasciate -, oggetto di denuncia e, conseguentemente, di decisione “implicita” non sarebbe stata una situazione di difetto di giurisdizione, bensì di eccesso del potere giurisdizionale, con tutte le conseguenza, nei termini della sussistenza di una questione di merito censurabile tramite l’esperimento delle previste impugnazioni, che si sono poc’anzi descritte. Coerentemente, è stata allora esclusa, in relazione all’eccesso di potere giurisdizionale, la configurabilità di un giudicato interno idoneo a precludere l’impugnazione della sentenza, sotto il profilo in questione, davanti alle adite Sezioni Unite.