La responsabilità ambientale e gli oneri della curatela fallimentare in tema di rimozione di rifiuti e bonifica

Cons. St., A.P., 26 gennaio 2021, n. 3 – Pres. Patroni Griffi, Est. Lotti

Parole chiave

Fallimento – curatela prefallimentare – ambiente – patrimonio ambientale – responsabilità ambientale – danno ambientale – inquinamento – abbandono di rifiuti – obblighi di bonifica – detenzione – esternalità negative – privilegio speciale. 

Massima

È onere che ricade sulla curatela fallimentare il ripristino e lo smaltimento dei rifiuti ex art. 192, d.lgs. 152/2006 e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare.

Riferimenti normativi

Art. 192 Codice dell’ambiente (d.lgs. 152/2006) – art. 3, co. 1, punto 6 Dir. 2008/98/CE – art. 14, co. 1 Dir. 2008/98/CE – art. 42, co. 3 L.F. – artt. 87 e ss L.F.

CASO

La questione rimessa al vaglio dell’Alto Consesso consisteva nello stabilire se, a seguito della dichiarazione di fallimento, gli obblighi cui era tenuta la società fallita ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell’ambiente) perdano la rilevanza giuridica.

SOLUZIONE

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che, quale conseguenza della posizione di detentore dei beni immobili del fallito assunta dal curatore, ricadono sulla curatela fallimentare gli oneri di ripristino e di smaltimento dei rifiuti previsto dall’art. 192 del Codice dell’ambiente mentre i i relativi costi gravano sulla massa fallimentare.

QUESTIONI

La fattispecie sottesa alle questioni rimesse all’Alto Consesso deriva da un atto Comunale, notificato al curatore fallimentare del fallimento, di avvio del procedimento relativo allo sgombero del deposito dei rifiuti  individuato dal Servizio di Controllo Ambientale dell’Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione ambientale. I rifiuti consistevano in scarti di demolizioni cementizi, bancali rotti, rifiuti di lastre bituminose e polistiroli vari, bidoni metallici arrugginiti, laterizi infranti ed abbandonati disordinatamente in cumuli sul nudo suolo, senza alcuna protezione per quest’ultimo.

L’ordinanza comunale che ingiungeva al Fallimento di presentare il programma di smaltimento rifiuti e di procedere alla loro rimozione è stata impugnata dinanzi al TAR competente che ha accolto il ricorso proposto dal Fallimento e, conseguentemente, ha annullato l’atto impugnato.

Il Comune appellante ha contestato la sentenza del TAR, lamentandone l’erroneità e insistendo nel riproporre la tesi dell’assoggettabilità del Curatore fallimentare agli obblighi previsti dall’art. 192 D.Lgs. n. 152/2006.

Il Fallimento appellato si è costituito, chiedendo il rigetto dell’appello.

Con ordinanza n. 5454/2020, la quarta sezione del Consiglio di Stato ha demandato all’Adunanza Plenaria di chiarire se, a seguito della dichiarazione di fallimento, gli obblighi cui era tenuta la società fallita ai sensi dell’art. 192 D.Lgs. n. 152/2006 perdano giuridica rilevanza in considerazione del fatto che il curatore fallimentare è chiamato a gestire il patrimonio della società fallita in un’ottica di continuità. La rilevanza della questione è evidente dal momento che la perdita di rilevanza giuridica degli obblighi determinerebbe una ricaduta sulla finanza pubblica a cui, tuttavia, corrisponderebbe un vantaggio patrimoniale dei creditori della società fallita.

L’ordinanza di rimessione richiama una recente pronuncia dell’Alto Consesso (Cons. St., A.P., n. 10 del 2019) in cui si è chiarito che le misure previste dal D.Lgs. n. 22/1997 sono applicabili anche nel caso di condotte di inquinamento poste in essere prima della sua entrata in vigore. Tali attività di bonifica possano essere imposte alla società non direttamente responsabile dell’inquinamento, che sia subentrata nella precedente società per effetto di una fusione per incorporazione.

L’Alto Consesso ha premesso che il curatore non può qualificarsi come avente causa del fallito nel trattamento dei rifiuti, fatta eccezione per le ipotesi in cui la produzione di rifiuti sia ascrivibile specificamente all’operato del curatore. Ciò poiché il fallimento non da vita ad alcun fenomeno successorio sul piano giuridico. La società dichiarata fallita conserva la propria soggettività giuridica e la titolarità del proprio patrimonio, pertando è da escludere una responsabilità del curatore fallimentare che ha la mera gestione e disposizione del patrimonio.

Secondo l’Alto Consesso, il richiamo operato nell’ordinanza di rimessione al principio enunciato nella sentenza n. 10 del 2019 della medesima Adunanza Plenaria non è pertinente per risolvere la questione in esame. La fattispecie esaminata al tempo era differente, dal momento che si era verificata la successione di un distinto soggetto giuridico a quello su cui gravava in precedenza l’onere della bonifica mentre nel caso in esame non si verifica un fenomeno successorio.

Ciò premesso, l’Alto Consesso ha affermato che la presenza di rifiuti in un sito industriale e la qualifica di detentore degli stessi assunta dal curatore fallimentare, a seguito della dichiarazione di fallimento dell’impresa e dell’inventario dei beni della stessa ex artt. 87 e ss. L.F., comportino la legittimazione passiva di quest’ultimo all’ordine di rimozione.

La responsabilità alla rimozione è connessa alla qualifica di detentore assunta dal curatore fallimentare, non in riferimento ai rifiuti, ma al bene immobile inquinato (che, come sottolinea l’Adunanza Plenaria, è normalmente un fondo già di proprietà dell’imprenditore) su cui si trovano tali rifiuti.

Quale conseguenza,  secondo l’Alto Consesso l’unica lettura del Codice dell’ambiente compatibile con il diritto europeo, entrambi ispirati al principio di prevenzione e responsabilità, è quella che consente alle Amministrazioni di disporre misure appropriate nei confronti del curatore fallimentare che gestisca i beni immobili su cui sono collocati i rifiuti prodotti dall’impresa che necessitano di smaltimento.

Come chiarito nelle motivazioni della sentenza, tale conclusione si fonda innanzitutto sulle disposizioni dello stesso Codice dell’ambiente.

Infatti, al generale divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti si riconnettono una serie di obblighi tra cui rilevano la rimozione, l’avvio al recupero o smaltimento ed il ripristino dello stato dei luoghi in capo al trasgressore e al proprietario (essi rispondono in solido, a condizione che la violazione sia ad almeno uno di essi imputabile secondo gli ordinari titoli di responsabilità, anche per condotta omissiva, colposa nei limiti della esigibilità, o dolosa).

Conformemente al diritto europeo, che non prevede alcuna esimente per i curatori, i rifiuti devono essere rimossi, alla cessazione dell’attività, dall’imprenditore che non sia fallito o, in alternativa, da chi amministra il patrimonio fallimentare dopo la dichiarazione del fallimento.

Ciò si evince dall’art. 3, co. 1 punto 6 Dir. n. 2008/98/CE  che definisce il detentore, in contrapposizione al produttore, come la persona fisica o giuridica che è in possesso dei rifiuti (rectius: dei beni immobili sui quali i rifiuti insistono).

Non rilevano, pertanto, in queste ipotesi le nozioni nazionali sulla distinzione tra il possesso e la detenzione ma rilevano la mera disponibilità materiale dei beni e la titolarità di un titolo giuridico che consenta (o imponga) l’amministrazione di un patrimonio nel quale sono compresi i beni immobili inquinati.

Inoltre, come evidenziato correttamente dall’ordinanza di rimessione, se si ritiene sufficiente la sussistenza di un rapporto gestorio, inteso come ‘amministrazione del patrimonio altrui’, che caratterizza l’attività del curatore fallimentare con riferimento ai beni oggetto della procedura, non rileva neppure un approfondimento della nozione di detenzione.

Pertanto, per le finalità perseguite dal diritto comunitario è sufficiente distinguere il soggetto che ha prodotto i rifiuti dal soggetto che ne abbia materialmente acquisito la detenzione o la disponibilità giuridica, senza che si renda necessario indagare sulla natura del titolo giuridico sottostante.

Altra norma della disciplina comunitaria a supporto della tesi dell’Alto Consesso è l’art. 14 Dir. n. 2008/98/CE che dispone che i costi della gestione dei rifiuti devono essere sostenuti dal produttore iniziale o dai detentori, attuali o precedenti, dei rifiuti.

Questa regola costituisce un’applicazione del principio “chi inquina paga” sancito dal Considerando n. 1 (v. il ‘considerando’ n. 1 Dir. n. 2008/98/CE e secondo il quale solo chi non è detentore dei rifiuti, come ad esempio il proprietario incolpevole del terreno su cui gli stessi siano collocati, può invocare la cd. ‘esimente interna’ prevista dall’art. 192, co. 3, D.Lgs. n. 152/2006.

Ciò posto, il curatore fallimentare, avendo la custodia dei beni del fallito ( e nello specifico nel caso in esame la detenzione e la gestione di beni immobili inquinati dalla presenza di rifiuti derivanti dall’attività imprenditoriale del fallito), non può invocare l’esimente di cui all’art. 192, co. 3, D.Lgs. n. 152/2006 anche nel caso in cui non prosegua l’attività imprenditoriale ma ha l’obbligo di mettere in sicurezza i rifiuti rimuovendoli e avviandoli allo smaltimento o al recupero.

Ulteriore riflessione meritano le diseconomie esterne  generate dall’attività di impresa (c.d.  esternalità negative di produzione) in caso di abbandono di rifiuti e di inquinamento.

Secondo l’Alto Consesso, il rilievo centrale assunto nel diritto comunitario dalla detenzione dei rifiuti risultanti dall’attività produttiva pregressa, a garanzia del principio “chi inquina paga”, è coerente con la sopportazione del peso economico della messa in sicurezza e dello smaltimento da parte dell’attivo fallimentare dell’impresa che li ha prodotti.

Dal momento che l’abbandono di rifiuti e l’inquinamento in generale, costituiscono ‘diseconomie esterne’ generate dall’attività di impresa (le cd. “esternalità negative di produzione”), secondo l’Alto Consesso appare giustificato e coerente ritenere che i costi derivanti da tali esternalità di impresa ricadano sulla massa dei creditori dell’imprenditore stesso che, per contro, beneficiano degli effetti dell’ufficio fallimentare della curatela in termini di ripartizione degli eventuali utili del fallimento.

Se si seguisse la tesi contraria, i costi della bonifica ricadrebbero sulla collettività incolpevole. Talle soluzione si porrebbe in antitesi con il principio comunitario “chi inquina paga” e con la realtà economica sottesa alla relazione che intercorre tra il patrimonio dell’imprenditore e la massa fallimentare  che, pur essendo sotto la responsabilità del curatore, dal punto di vista economico si pone in continuità con il patrimonio dell’imprenditore.

L’Alto Consesso ha poi evidenziato che rileva unicamente l’affermazione dell’imputabilità al fallimento dell’obbligo di eseguire le attività strumentali alla bonifica e non assumono rilievo in senso contrario eventuali considerazioni circa l’incapienza del fallimento rispetto ai costi della bonifica.

Si tratta, infatti di evenienze di mero fatto che possono configurarsi anche in caso di imprenditore non fallito o di proprietario del bene o di Amministrazioni in dissesto che non abbiano disponibilità finanziarie adeguate.

In caso di mancanza di risorse, si ricorrerà agli strumenti ordinari azionabili qualora il soggetto obbligato (fallito o in bonis, imprenditore o meno) non provveda per mancanza di risorse idonee.

Nel caso in cui l’Amministrazione comunale intervenga direttamente esercitando le funzioni inerenti all’eliminazione del pericolo ambientale, potrà insinuare nel fallimento le spese sostenute per gli interventi, spese che godranno del privilegio speciale sull’area bonificata ex art. 253, co. 2, D.Lgs. n. 152/ 2006.

Giova, inoltre, evidenziare un altro chiarimento offerto dall’Alto Consesso in questa pronuncia.

Il curatore fallimentare ha dedotto in appello che il curatore potrebbe sempre avvalersi della facoltà ex art. 42, co. 3 L.F. secondo il quale il curatore, previa autorizzazione del comitato dei creditori, può rinunciare ad acquisire i beni che pervengono al fallito durante la procedura fallimentare qualora i costi da sostenere per il loro acquisto e la loro conservazione risultino superiori al presumibile valore di realizzo dei beni stessi. Quale conseguenza, potrebbe rinunciare ad acquisire il fondo su cui grava un eventuale onere di bonifica, frustrando gli intenti dell’Amministrazione locale.

Secondo l’Alto Consesso, tali considerazioni non sono condivisibili sulla base di due distinte considerazioni: 1)

la rinuncia all’acquisizione ex art. 42, co. 3 L.F. costituisce una mera eventualità di fatto relativa alla gestione della procedura fallimentare e al ventaglio di scelte accordate dal legislatore al curatore ma non è volta ad incidere sul rapporto amministrativo e sui principi in materia di bonifica; 2) il comma 3 dell’art. 42 L.F. si riferisce ai beni – tra cui, ad esempio, beni derivanti da eredità o donazioni, vincite ai giochi, i diritti d’autore – che entrano a diverso titolo nel patrimonio dell’imprenditore dopo la dichiarazione di fallimento e che sono oggetto di spossessamento: esso comporta che, a seguito della rinuncia del curatore previa autorizzazione dei creditori, l’imprenditore stesso gestisca i medesimi beni che restano suoi e non si applica ai casi – quale quello all’esame del Collegio – in cui il bene, cioè l’immobile inquinato, risulti di proprietà dell’imprenditore al momento della dichiarazione del fallimento.

Infine, l’Alto Consesso ha precisato che, come già chiarito dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 10 del 2019, in tema di prevenzione nella sua accezione comunitaria il principio “chi inquina paga” non richiede la prova dell’elemento soggettivo, né l’intervenuta successione.

Infatti, la Dir. 2004/35/CE configura la responsabilità ambientale come una responsabilità (non di posizione) ma oggettiva. Tale previsione si pone necessariamente quale criterio interpretativo per tutte le disposizioni legislative nazionali.

Quale conseguenza, le misure introdotte con il D.Lgs. 22/1997 (c.d. “decreto Ronchi”), ed ora disciplinate dagli artt. 239 ss. del Codice dell’ambiente di cui al D.Lgs. 152/2006, hanno nel loro complesso una finalità di salvaguardia del bene-ambiente rispetto ad ogni evento di pericolo o danno, ed è assente ogni matrice di sanzione dell’autore.

La bonifica costituisce, pertanto, uno strumento pubblicistico volto al recuperto materiale e non alla monetizzazione della diminuzione del relativo valore. Deve essere valorizzata la funzione di reintegrazione del bene giuridico leso che è propria della responsabilità civile, che evoca il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c., previsto per il danno all’ambiente dall’art. 18, co. 8, L. 349/1986.

L’Alto Consesso ha evidenziato che questa lettura è perfettamente coerente con la giurisprudenza comunitaria di cui richiama, da ultimo, la sentenza della Corte di Giustizia UE, 13 luglio 2017, C-129/16, Ungheria c. Commissione europea secondo cui: “Le disposizioni della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, lette alla luce degli articoli 191 e 193 TFUE devono essere interpretate nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, esse non ostano a una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi su cui è stato generato l’inquinamento illecito, un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principi generali di diritto dell’Unione, nonché ad ogni disposizione pertinente dei Trattati UE e FUE e degli atti di diritto derivato dell’Unione”.

Così ricostruita la questione, secondo l’Alto Consesso la responsabilità della curatela fallimentare  nell’eseguire la bonifica dei terreni di cui acquisisce la detenzione (per effetto dell’inventario fallimentare dei beni, ex artt. 87 e ss. L.F.)  può prescindere dall’accertamento dell’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta e il danno constatato.

L’Adunanza Plenaria ha così dichiarato il seguente principio di  diritto: “ricade sulla curatela fallimentare l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 192 D.Lgs. n. 152 del 2006 e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare”.

La decisione in esame risulta di particolare interesse perché fino a questa pronuncia il dibattito interpretativo ha contemperato la tutela dell’ambiente con la frequente indisponibilità economica delle procedure fallimentari. La giurisprudenza maggioritaria ha generalmente escluso una responsabilità ambientale della curatela, salvo nei casi di esercizio provvisorio d’impresa in cui l’aggravamento della situazione ambientale fosse imputabile ad un comportamento omissivo colposo del curatore.

La pronuncia in commento ha visto l’Adunanza Plenaria contrapporre l’interesse a garantire la par condicio creditorum nella crisi di impresa all’interesse collettivo all’ambiente (interesse di natura pubblicistica) nel tentativo di trovare un raccordo tra queste esigenze primarie.

La lettura offerta dall’Adunanza Plenaria volta a identificare nel curatore fallimentare il destinatario di richieste di interventi a tutela dell’ambiente è già stata accolta dalla giustizia amministrativa dei Tar (si veda, ad esempio, T.A.R. Marche, sez. I – 12 marzo 2021, n. 207) ed il trend lascia pensare che gli obblighi dei curatori fallimentare in tema di tutela dell’ambiente possano ampliarsi ulteriormente.